Der Versailler Vertrag weist dem Kommissar des Völkerbundes in Danzig zwei Aufgaben zu. Erstens soll im Einvernehmen mit ihm von ordnungsgemäß ernannten Vertretern der Freien Stadt die Verfassung Danzigs ausgearbeitet werden. Zweitens soll er über alle Streitigkeiten entscheiden, welche aus dem Versailler Vertrag oder den ergänzenden Abmachungen und Vereinbarungen zwischen Danzig und Polen entstehen. (Art. 103.)

Da sich sowohl die Tendenz geltend macht, die Kompetenz des Kommissars zu erweitern, aus der richterlichen eine "staatsmännische" Tätigkeit zu machen, als auch die Kompetenz einzuschränken, seine Entscheidungen zu bloßen Ratschlägen herabzudrücken, an die die Parteien in keiner Weise gebunden wären,¹ ist es nötig, die rechtliche Stellung des Kommissars näher zu betrachten. Wir folgen hierbei Herbert Kraus, der dieser Frage in der Deutschen Juristenzeitung(2)² eine Spezialuntersuchung gewidmet und das Ergebnis wie folgt formuliert hat:

"Der Kern der Betätigungen des Kommissars ist durchaus judiziellen Charakters. In dem Bukett seiner Zuständigkeiten überwiegen richterliche Funktionen nach Zahl und Bedeutung voll- [108] ständig. Sie, und nur sie, sind seiner Stellung wesentlich. Was sich später an Verwaltungsobliegenheiten hinzugefunden hat, ist alles Beiwerk. Der Völkerbundkommissar ist ein erstinstanzlicher, internationaler, in den Völkerbundsorganismus eingegliederter in weitem Umfange abhängiger Einzelrichter (nicht nur Schiedsrichter), dem dazu noch einzelne besondere Verwaltungsaufgaben übertragen sind. Seine Benennung als Kommissar ist demnach höchst unkorrekt und mindestens ebenso irreführend wie seine Bezeichnung als 'Ober'-Kommissar." Kraus weist in diesem Zusammenhang auf eine Bemerkung im Gutachten des Ständigen Internationalen Gerichtshofs im Poststreit. "Aus diesen Bestimmungen geht ganz klar hervor, daß die Tätigkeit des Hohen Kommissars richterlichen Charakter hat." Die nichtrichterlichen Funktionen sind nach Kraus nichts weiter als Bündel von Einzelzuständigkeiten ohne inneren Zusammenhang. "Schon deshalb besteht keine Berechtigung dafür, ihren Kreis im Wege der Interpretation "abzurunden", d. h. zu erweitern. Dies ist um so weniger zulässig, als eine jede solche Abrundung auf Kosten Danzigs oder Polens, zweier Staatswesen, gehen würde und dadurch mit jenem Satze in Kollision geraten würde, der in dem bekannten Kommentar zur Völkerbundsatzung von Schücking und Wehberg, 2. Aufl., S. 122, in die Formel gebracht ist: "daß ein Gemeinwesen als Staat auch im Falle seiner Abhängigkeit alle diejenigen Kompetenzen hat, die ihm nicht ausdrücklich [109] entzogen sind"...³ Speziell eine allgemeine Garantie- und Schutzfunktion des Kommissars ist mangels einer rechtlichen Basis hierfür nicht gegeben. Soweit dem Völkerbund Garantie- und Schutzfunktionen in bezug auf Danzig zustehen, hat sie der Völkerbundrat in den Bereich seiner Tätigkeit gezogen. Nur vereinzelte Splitter davon hat er durch die... Beschlüsse an den Kommissar zur Ausübung delegiert. Wir unterlassen es hier, die völkerrechtliche Berechtigung derartiger Delegationen eines internationalen Organs an ein anderes, sei es im Wege der Unterdelegation, sei es als unmittelbare Zuständigkeitszuteilung, einer Kritik zu unterziehen, und beschränken uns auf die Feststellung, daß ein derartiges Verfahren eine völkerrechtliche Abnormität darstellt. Jedenfalls hat der Rat selbst nie daran gedacht, in irgendeinem beträchtlichen Umfange seine Zuständigkeiten dem Kommissar zu übertragen. Alles, wozu er sich bisher aus Gründen der Geschäftserleichterung veranlaßt gesehen hat, ist, daß er den Hohen Kommissar mit vereinzelten, vorläufigen und unselbständigen Hilfstätigkeiten zu seiner Unterstützung begabt hat."

Mit der ersten der eingangs genannten Aufgaben wurde der Verwalter der alliierten und assoziierten Hauptmächte in Danzig, Sir Reginald Tower, von dem Rat des Völkerbundes am 13. Februar 1920, also bereits einen Monat nach Inkrafttreten des Völkerbundvertrages, betraut.(4) Ihm wurde zugleich aufgetragen - und damit beginnt die Reihe der Kompetenzausweitungen -, darüber zu wachen, daß die Wahlen zur Verfassunggebenden Versammlung "auf einer so breiten und demokratischen Grundlage wie möglich" stattfinden. Der Versailler Vertrag besagt allerdings nicht, daß der Kommissar irgendwelchen Einfluß auf die Zusammensetzung der Verfassunggebenden Versammlung ausüben sollte. Ein solcher Auftrag hätte, genau genommen, Tower [110] nur von den Alliierten als den Inhabern der souveränen Gewalt in Danzig (Art. 100 V. V.) erteilt werden können. Der von dem belgischen Vertreter Hymans als Berichterstatter dem Rat vorgelegte Bericht sieht eine weitere Aufgabe des Kommissars vor, die ebenfalls im Versailler Vertrag nicht Erwähnung gefunden hat. Er soll dem Rat über die Gegenstände, die in das Bereich seiner Entscheidungs-Gewalt fallen, Bericht erstatten. Hymans begründete diese Kompetenzvergrößerung damit, daß es für den Rat "augenscheinlich notwendig" wäre, "über das, was vor sich geht, unterrichtet zu sein". In Anbetracht des zwischen dem Völkerbunde und Danzig bestehenden Schutzverhältnisses wird man diese Begründung gelten lassen können. Einen dritten Punkt dagegen wird man mit einigem Bedenken betrachten müssen. Hymans sprach nämlich davon, die Garantie der Danziger Verfassung durch den Völkerbund schlösse in sich, daß der Verfassungsentwurf durch den Völkerbund "geprüft und gebilligt" würde ("la Société devra en étudier et en approuver les articles" bzw. "involves the consideration and approval of its provisions by the League"). Es wäre daher ratsam, wenn der Kommissar dem Rat die Verfassung übermitteln würde, bevor er sie förmlich genehmigte ("avant de l'approuver officiellement" bzw. "before formally agreeing to it"). Aus demselben Grunde würde der Rat den Vertretern der Freien Stadt wahrscheinlich vorschlagen, in die Verfassung ausdrücklich die Bestimmung aufzunehmen, daß die Genehmigung des Völkerbundes für jede künftige Verfassungsänderung erforderlich wäre.⁴ Der Versailler Vertrag erklärt jedoch die Danziger Verfassung weder durch den Kommissar noch durch den Völkerbundrat für genehmigungspflichtig. Der Versailler Vertrag setzt für die Ausarbeitung der Verfassung nur ein "Einvernehmen" ("d'accord avec un Haut Commissaire" bzw. "in agreement with a High Commissioner") mit dem Kommissar voraus. Ein Einvernehmen bedingt die Gleichwertigkeit der Faktoren. Nicht aber eine Überordnung und Unterordnung, wie Hymans sie durch die Worte "Prüfung" und "Genehmigung" vorsah. Wenn der Völkerbund durch seine Organe trotzdem den von der Danziger Verfassunggebenden Versammlung ausgearbeiteten Verfassungsentwurf einer sehr eingehenden Prüfung unterziehen ließ und der Kom- [111] missar erst nach Erfüllung aller vom Rat erhobenen Forderungen nach zweijährigem Hin und Her am 11. Mai 1923 die Danziger Verfassung "genehmigte",(6) so ist dies ganz offensichtlich eine Überschreitung der dem Völkerbunde vertraglich eingeräumten Kompetenzen und wegen der etwaigen daraus entstehenden Folgen und der daraus zu ziehenden Folgerungen eine Beschneidung der Selbständigkeit der Freien Stadt.

Interventionen des Völkerbundes sind im wesentlichen in vier Fällen festzustellen. Die vom Rat in bezug auf die Danziger Verfassung erhobenen Forderungen betrafen: 1. Die Einfügung des bedingten Verbots für Danzig, als Militär- und Marinebasis zu dienen. Art. 5 der Verfassung.(7) (8) 2. Die Einfügung einer Klausel, durch die die Vertretungs-Befugnis des Senats und die Gesetzgebungs-Kompetenz des Volkstages ausdrücklich durch das Recht Polens auf Führung der auswärtigen Angelegenheiten begrenzt wird.(7) (8) (10) 3. Die Einfügung einer Klausel, daß der Entwurf eines Gesetzes über den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit dem Völkerbund zur Prüfung vorzulegen wäre.(7) 4. Die Verkürzung der Amtszeit der Senatoren.(9) (11)

Alle vier Forderungen sind von Danzig erfüllt worden, bevor die Genehmigung des Kommissars erteilt wurde. Die vom Völkerbunde vorgenommenen Eingriffe in die Selbständigkeit der Freien Stadt sind nicht von dem gleichen Ausmaße. Das Verbot, als Militär- und Marinebasis zu dienen, könnte aus dem Verantwortungsbewußtsein des Schützers entsprungen sein. Es ist aber dann nicht recht verständlich, aus welchen Motiven der Völkerbund sich die etwaige Genehmigung zur Benutzung Danzigs für Militär- und Marinezwecke vorbehalten hat. Es scheint, als ob es für die Selbständigkeit eines so kleinen Staatswesens förderlicher ist, wenn eine Neutralisierung ohne Einschränkung ausgesprochen wird. Ebensowenig ist es mit den dem Völkerbunde durch den Versailler Vertrag überwiesenen Aufgaben ("Schutz Danzigs" und "Garantie einer Verfassung") in Einklang zu bringen, wenn der Völkerbund darauf bestand, daß die Polen durch die Führung der auswärtigen Angelegenheiten zukommenden Rechte ausdrücklich in der Verfassung Erwähnung finden sollten. Es scheint hier die Ansicht wirksam gewesen zu sein, die Polen später veranlaßte, an den Rat als Protektor des "Régime spécial établi à Dantzig" zu appellieren,(12) womit es den Völkerbund wohl zugleich zum Protektor der polnischen [112] Rechte und Ansprüche in Danzig gemacht haben möchte.⁶ In ähnlicher Weise sprach sich Bouchereau(14) aus: "Diese Gesamtheit der Danzig-polnischen Beziehung wird indirekt garantiert durch den Schutz, den der Völkerbund der Freien Stadt sichert." An anderer Stelle ging Bouchereau(15) noch weiter, wenn er sagte, der Völkerbundkommissar müßte darüber wachen, "daß Polen die ihm durch die Konvention mit Danzig gewährten Rechte genießt". Ja, derselbe Autor versteigt sich sogar zu der Behauptung,(16) daß der Schutz Danzigs durch den Völkerbund "tatsächlich von Polen ausgeübt wird". Hier zeigt sich, welche Konsequenzen aus diesen Interventionen des Völkerbundes gezogen werden und wie die Freiheit der Freien Stadt, die zu schirmen der Völkerbund verpflichtet worden ist, dadurch gefährdet wird. Nach den Verträgen hätte für den Völkerbund ebenfalls keine Veranlassung vorgelegen, sich durch die Verfassung das Recht der Prüfung und Genehmigung eines Gesetzes über den Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit zusichern zu lassen.⁷ Allgemein ist bei dieser Gelegenheit festzustellen, daß der Völkerbund für nicht eine einzige seiner Verfassungsinterventionen ein formelles Recht besaß. Der am meisten in die Sphäre des staatlichen Lebens einschneidende Eingriff des Völkerbundes war das Verlangen auf Verkürzung der Amtszeit der Senatoren, um dem Volkstag einen größeren Einfluß zu sichern. Zu der Frage, ob es zweckmäßig ist, Regierungsmitglieder - denn das sind die Danziger Senatoren - auf zwölf Jahre zu bestellen, mag man stehen, wie man will. Aber vom Standpunkt demokratischer Anschauung aus, die der Rat hier zu vertreten glaubte, hätte man einen solchen Beschluß der Danziger Verfassunggebenden Versammlung achten müssen.⁸

[113] Mehr noch als die bisher genannten Fälle vom Völkerbunde oktroyierter Verfassungsbestimmungen scheint in Danzig ein ähnlicher Tatbestand, dessen Bedeutung aber sehr fraglich ist, Widerspruch erfahren zu haben.⁹ Professor Attolico, der um die Jahreswende 1921/22 auf kurze Zeit und interimistisch Kommissar in Danzig war, hatte in einem an den Rat gerichteten Bericht die Ansicht vertreten, daß der Völkerbund das Recht hätte, Änderungen auch bei der in Kraft getretenen Verfassung zu verlangen. Diese Ansicht zitierte der Rat in einer Instruktion an den Kommissar über die Frage der Amtszeit der hauptamtlichen Senatoren.¹⁰ Ob der Rat sich damit diese Ansicht zu eigen machen wollte, bleibt durchaus ungewiß. Man wird vielleicht nicht fehlgehen in der Annahme, daß der Rat sich nicht festlegen, aber doch für alle Fälle für die Zukunft die Postulierung eines solchen Rechtes vorbehalten wollte. Am Schlusse des vom [114] Rate genehmigten Berichtes wurde im übrigen diese Frage nochmals berührt.¹¹

Es mag verwunderlich erscheinen, daß die Freie Stadt diese Kompetenzüberschreitungen ohne Widerspruch hingenommen hat. Es ist dies nur daraus verständlich, daß die leitenden Persönlichkeiten sich damals in der Welt der internationalen Politik noch nicht auskannten. Dann aber war damals der Völkerbund noch mehr oder minder Organ der Alliierten, die auch gegenüber Deutschland in diesen Jahren immer erneut Kompetenzausweitungen vorgenommen haben. Unter dem Gesichtspunkt der Völkerbund-Ideologie muß es trotzdem als bedenklich erscheinen, daß sich der Rat und in seinem Auftrag die Kommissare sich nicht peinlich genau an die Einzelheiten der Verträge gehalten haben.¹²

Welche Rolle die Völkerbundkommissare für das Schicksal der Freien Stadt bis zu ihrer Konstituierung und von da an bis auf den heutigen Tag gespielt haben, darüber wird man wohl erst in späterer Zeit ein vollständiges Urteil besitzen. Es mag auch Gegenstand anderweitiger Erörterung bleiben, was England dazu bewogen hat, das ganz offenbare Interesse an Danzig - Großbritannien hatte, abgesehen von dem kurzen Interregnum Attolicos, bisher regelmäßig die Völkerbundkommissare gestellt: Tower, Strutt, Haking und MacDonnell - allmählich so weit abflauen zu lassen, daß Chamberlain am 11. Dezember 1924 vor dem Rat erklärte,(23) er würde im nächsten Jahr weder die Verlängerung der Amtszeit von MacDonnell noch die Ernennung eines anderen britischen Staatsangehörigen in Vorschlag bringen. Es erscheint dies als eine Frage allgemeiner britischer Politik in Osteuropa und nicht nur aus der Tatsache erklärbar, daß der letzte Kommissar britischer Nationalität in langer kolonialer Lauf- [115] bahn keine Gelegenheit zum Anknüpfen guter persönlicher Beziehungen zum Foreign Office gefunden hatte, und daß er daher auch nicht das britische Interesse an Danzig immer von neuem zu wecken wußte, wie seine Vorgänger es sichtlich vermocht hatten. Während MacDonnell die regelmäßigen Verhandlungen in Genf laufen ließ, wie sie mochten, und sich in seinen Entscheidungen, wie im Falle des Postkastenstreits, ruhig desavouieren ließ, hatten Tower und Haking sich sehr energisch für ihre Überzeugungen eingesetzt, mochten diese nun gegen¹³ oder für¹⁴ Danzig sein. Aus ihrer Haltung sprach interessierte Unabhängigkeit.¹⁵

[116] Am 22. Februar 1926 hat dann der jetzige Völkerbundkommissar van Hamel sein Amt angetreten. Er erfreut sich in Danzig nicht der gleichen Wertschätzung wie seine Amtsvorgänger. Es muß in der Tat befremden, daß der Rat van Hamel trotz seiner politischen Vergangenheit - er hatte während des Krieges eine maßlose Propaganda gegen Deutschland entfaltet und alles Deutsche mit Haß überschüttet(33) - zum Richter in Danzig-polnischen Streitigkeiten und dazu noch entgegen der bisherigen Gepflogenheit gleich auf drei Jahre ernannt hat.¹⁶(34)